Con la Mirada en la meta

Entre muchos de los debates dados en nuestras experiencias de gestión, aquí reseñamos la referida a un aspecto importante de nuestras experiencias estratégicas y de planificación. El Ministro Rodríguez Ochoa impulsó una iniciativa que denominó: CON LA MIRADA PUESTA EN LA META. Hacer seguimiento y estar informando, que intentó ser una manera práctica y directa de combinar planificación y pensamiento estratégico. Luego reseñaremos otros escritos sobre el tema. Por ahora esta reflexión al inicio de su puesta en práctica




República Bolivariana de Venezuela
Ministerio de Salud y Desarrollo Social
Dirección de Epidemiología y Análisis Estratégico




Caracas, 26 de Mayo de 2000


Para: Gilberto Rodríguez Ochoa

De: José Mendoza

Te envío por este medio, notas donde expongo algunas ideas sobre lo ocurrido en los últimos dos meses a propósito de nuestra propuesta denominada: CON LA MIRADA PUESTA EN LA META, HACER SEGUIMIENTO Y ESTAR INFORMANDO

¿CON LA MIRADA PUESTA EN LA META?
o... ¿cómo organizar la acción y la reflexión en una organización hipercompleja?

A todos nos ha preocupado siempre cómo combinar la reflexión y la acción, cómo acumular conocimientos y capacidades para una acción mejor direccionada. El asunto de no actuar por actuar sino en función del logro de un determinado objetivo trascendente ha sido siempre un motivo de reflexión de la humanidad. Recientemente en una reunión tu dijiste al respecto más o menos esto: “hay que montarse en el burro, echarlo a andar y encima del burro ir leyendo”

Muchas veces nos inmiscuimos en un activismo intenso, en un día a día emocionante y agotador, pero luego de un tiempo nos damos cuenta que no hemos logrado el cometido que habíamos enunciado al principio. Se ha perdido tiempo, recursos y como dice Carlos Matus en su libro ADIOS SEÑOR PRESIDENTE, nos llega la hora de irnos y es allí cuando recapacitamos y nos damos cuenta que no hemos atendido el tan importante problema de la direccionalidad, pero...... ya no hay nada que hacer, ya el ojo está afuera y no vale Santa Lucía.

Siempre nos ha llamado la atención conocer cómo las grandes revoluciones que hemos conocido lograron su cometido, fueron efectivas. Cómo tomaron el poder los pueblos que en un momento dado se lo propusieron. Cómo se logró la conducción hacia el fin establecido. O por qué se perdió el rumbo en un momento dado.

En esa búsqueda hemos participado en varios intentos prácticos para sistematizar formas de lograr esa direccionalidad necesaria y tratado de acumular conocimientos que ayuden a ello, tanto en el campo político como en el de la Salud Pública.

En 1994, estando con Oscar Feo en la administración de Carlos Walter le pregunté a Edmundo Granda, el día que lo conocí personalmente, cómo se hacía para combinar adecuadamente la reflexión y la acción para no perdernos en un practicismo sin rumbo o quedarnos en el teoricismo. Le planteaba si no era necesario que algunos compañeros se dedicaran más al frente del activismo, de la respuesta táctica inmediata y otros más a la reflexión, al pensamiento estratégico. Granda no estuvo de acuerdo con esto. Dijo que debíamos hacer todos las dos cosas al mismo tiempo y me puso como ejemplo a Lenin, que condujo personalmente una revolución, fue un activista a tiempo completo y a la vez escribió 52 tomos de diversas reflexiones. Yo estoy de acuerdo que todos debemos al mismo tiempo actuar y reflexionar, pero creo que debe haber una división del trabajo, variar las proporciones de ambas facetas del proceso en los distintos compañeros de un equipo. Lenin no es el mejor ejemplo porque se trata de un ser superdotado como hay pocos, una excepción y esa no debe ser la norma.

Con Feo en 1995 creamos en la Dirección de Salud del MSAS una unidad que llamamos Dirección de Control de Gestión, dirigida por Aurelio Tosta que nunca cuajó. Luego nos fuimos a Aragua y Oscar planteó la idea de definir, impulsar y hacer seguimiento a nueve “Proyectos estratégicos” y me asignó la responsabilidad de hacerle seguimiento a los mismos desde una Dirección que al principio se llamó de Planificación Estratégica (DPE). Este intento tampoco se consolidó y la DPE se convirtió luego en Dirección de Planificación y Presupuesto tradicional con esta última tarea como la fundamental. La clásica actividad presupuestaria sin relación clara con las metas. Sin embargo CORPOSALUD logró objetivos estratégicos muy importantes como ceder poder y presupuesto a los municipios, consolidar su red ambulatoria, crear un postgrado de salud pública y la atención integral entre otros. Habría que ver cómo finalmente se le hizo seguimiento esos proyectos. Luego en Aragua se creó una unidad de Control de Gestión que hasta ahora tampoco ha tenido éxito.

En el MSDS desde Noviembre de 1999 creamos la Dirección de Epidemiología y Análisis Estratégico con la idea de que haya una instancia en la organización que apoye al ente decisor y definidor de políticas en el análisis que permita tomar las grandes decisiones. Desde el 22 de Marzo ha surgido una propuesta que hemos denominado: HACER SEGUIMIENTO Y ESTAR INFORMANDO, CON LA MIRADA PUESTA EN LA META. Se asignó a esta Dirección su coordinación y hasta el momento ha habido muchas dificultades en su implantación.

Básicamente las dificultades que hemos observado y se han repetido en experiencias anteriores son las siguientes: Los actores, autoridades de distintos rangos no asumen en la práctica la propuesta de seguimiento de metas, ni aceptan el rol coordinador de la unidad de Análisis Estratégico. Todos elogian a la unidad, les parece importante, comparten la necesidad de un sistema de seguimiento, pero nadie lo asume, le da importancia, ni contribuye con hechos de manera prioritaria para su implantación. En general las autoridades, mientras más rango tienen menos tiempo le dedican a ello. Los que más responden son los más débiles, los que tiene menos poder dentro de la organización.

Esto hace pensar, como dice Testa que en la medida que los procesos están normatizados el poder individual se reduce y en la medida que hay menos normatización se acrecienta el poder de los actores. Por supuesto muy difícilmente un actor que tiene determinado poder lo va a ceder voluntariamente. Es un caso parecido a la implantación del MAI y el SISMAI. Ambos implicarían la normatización de unos procesos reduciendo la capacidad de maniobra individual, vale decir, el ejercicio de poder de muchísimos actores, principalmente jefes de programas, epidemiólogos, etc.

Frente a las dificultades que se han presentado podría haber varias hipótesis:

1.- La propuesta no es válida conceptualmente
2.- La propuesta es válida conceptualmente, pero no ha tenido viabilidad política por su complejidad
3.- La unidad responsable de su implementación no tiene capacidad técnica y/o política para llevar a feliz término la propuesta.

Yo descarto de plano la primera hipótesis. Sin duda es conceptualmente correcto la existencia de un sistema de seguimiento de los planes, proyectos y metas que un colectivo se proponga llevar a cabo. El problema puede estar en la viabilidad política de la propuesta porque hay que vencer diversos poderes de múltiples actores y/o en la capacidad técnica para llevarla a cabo.

Nuestras metas y la superación del parcelamiento en el MSDS:

En el MSDS coexisten varios parcelamientos. Uno es el referido a la antigua organización tubular por programas, otro el referente a lo social y salud, otro el relativo a lo “administrativo” y lo “sustantivo”. A esto se suman los agrupamientos que surgen de cercanías ideológicas y grupales. No es un problema de mala fe lo que produce la fragmentación sino de poderes, intereses y roles.

Una forma de superar esa fragmentación es colocando el máximo poder existente en función de objetivos comunes.

Esto se inicia con la elaboración de un plan conjunto. La definición de problemas prioritarios e intervenciones claves y la asignación de presupuesto a dichas intervenciones en colectivo.

Algunos hechos nos indican que esto es posible:

1.- En el Modelo de Atención Integral se ha logrado unir y direccionar a mucha gente aún cuando hayan diversos puntos de vista sobre el problema.
2.- Otro es el acercamiento de los dos viceministerios en torno a la reducción de la mortalidad infantil y materna y en general en torno a los problemas materno-infantiles
3.- Un tercero es la nueva estrategia de lucha antimalárica

El plan estratégico de Salud y Desarrollo Social y el presupuesto del 2001:

Estos son dos aspectos cruciales para el proceso de superación del parcelamiento. Es necesario definir claramente un colectivo que sea responsable de coordinar todo lo relativo a esas dos tareas. Para el plan estratégico hay una consultoría que requiere una contraparte claramente definida y con suficiente autoridad. Para el presupuesto hay una instancia del Ministerio que tradicionalmente se encarga de esta tarea. Se trata de conformar un equipo estratégico representativo de los grandes lineamientos políticos y metas establecidas por la institución, que sea responsable de la formulación del presupuesto y que trabaje estrechamente con la unidad técnica responsable del mismo.

¿Cómo contribuir a superar la fragmentación dentro del MSDS y a que se implante el sistema de seguimiento a metas?

En general considero que la clave es oponer a los poderes que consciente o inconscientemente favorecen la desintegración y la no normatización de los procesos, poderes más fuertes que impulsen lo contrario. Insistimos. Mientras más se normaticen los procesos, menos espacio le dejamos a los poderes favorecedores de la fragmentación y de los juegos de fuerza estratégica individuales o grupales.

Recordemos que Testa habla de tres tipos de poderes: técnico, es decir, capacidad para movilizar y acumular conocimientos, administrativo, que es capacidad para movilizar y acumular recursos de todo tipo y político, o sea, capacidad para movilizar grupos humanos para el logro de sus intereses. Los actores que concentren mucho poder de cualquiera de estos tipos deben estar contestes en la política de integración y de seguimiento. Los que tengan mucho poder y no favorezcan la integración y el seguimiento deben ser convencidos y ganados para la idea, si en la práctica la oposición abierta o velada sigue existiendo, oponerle un poder mayor al que ellos tengan que los obligue a impulsar la integración y la normatización de los procesos y, en último caso, si llegáramos a la convicción de que la posición parcelar o fragmentaria de alguien es intencional e inmodificable, sustituirlo.

Es muy importante avanzar en el conocimiento técnico necesario para llevar a cabo los asuntos claves que hemos definido y reducir el poder administrativo y de mando a sectores no integradores o no dispuestos a colocar sus recursos de poder en función de los fines y no de los medios.

La otra gran medida que proponemos es conformar grupos ad hoc interdirecciones para grandes metas concretas. Como lo que hemos hecho para MAI, Malaria y mortalidad infantil y materna. Que vayamos aumentando el espacio para que la organización se refiera a metas y no a jerarquías. Desenfatizar el poder de la organización jerárquica y acrecentar el poder frente a problemas concretos. Así le vamos quitando protagonismo a los Directores generales, de línea, jefes de Divisiones, etc. y le vamos cediendo el poder a los equipos encargados de problemas concretos.

Un recurso crucial para lograr un quiebre en este sentido es el presupuesto. Sería importante para el presupuesto del 2001 pensar en un criterio de asignación de recursos que no sea por programas sino por problemas o metas. Esto debería funcionar en principio por lo menos para un porcentaje importante del presupuesto tanto en el nivel central como en los Estados. Recordemos que en Aragua un paso crucial que dimos fue reducir en 1997 el porcentaje de presupuesto para insumos que se concentraba y se gastaba en el nivel regional y distribuirlo por Municipios, poniendo a los Directores Municipales como ejecutores de esos recursos y eso a la larga fue crucial para la creación de las Direcciones Municipales de Salud y la desconcentración del poder.

Nota: 29/05/2000

Gilberto.

Después de haber hecho el escrito del día 26, me leí el informe (anexo) de una de las consultorías que nos ayudan en el fortalecimiento institucional de la Dirección de Epidemiología y Análisis Estratégico (DEAE).

En este informe de avance (es el segundo, falta el informe final que será entregado aproximadamente en un mes), el autor Flavio Carucci, hace una serie de consideraciones sobre el rol del área de Análisis Estratégico del Ministerio que creo conveniente discutamos.

Además hace, conjuntamente con nuestro equipo, un análisis de las funciones, procesos y productos, un inventario de debilidades y necesidades de capacitación de dos de las tres Direcciones de Línea. En estos momentos está haciendo el análisis de la Dirección de Vigilancia Epidemiológica, que es la que falta.

Él habla del análisis tecno-político, de la función de planificación, seguimiento y evaluación de políticas, de los sistemas de Dirección Superior y adelanta propuestas sobre el rol de la DEAE en todas estas funciones cruciales. Entre otras cosas propone un sistema de cuentas para el Despacho con participación integrada de la Dirección del Despacho y la de Análisis Estratégico como parte del sistema de seguimiento, que encuentro parecida al mecanismo que implementaste para el MAI con la CEMAI y otros asuntos que tu atiendes muy de cerca.

Creo que en el Reglamento Orgánico e interno, aún cuando por supuesto hay avances cruciales, pueden haber solapamientos o ambigüedades que dan pie a la fragmentación y al parcelismo, al desarrollo de poderes individuales o grupales.

Este punto ya lo toqué arriba, pero voy a abundar en él. Cito in extenso párrafo del libro de Mario Testa PENSAMIENTO ESTRATÉGICO Y LÓGICA DE PROGRAMACIÓN (p:143-144):

“ Michel Crozier (El fenómeno Burocrático, Amorrotu, Buenos Aires, 1966) señala la generación de poderes limitados en ámbitos que califica como zonas de ambigüedad, que son los espacios administrativos donde no existe una normatización explícita y precisa para resolver todos los casos posibles. Si no hay norma, es necesario que alguien resuelva cómo proceder; ese alguien adquiere una capacidad de decisión que es lo que genera uno de los tipos de poder institucional que llamamos poder administrativo.

Las Zonas de ambigüedad funcionan hacia arriba y hacia abajo, esto es como espacios que generan poder de los jefes sobre los subordinados o al revés. La idea de poder de jefes sobre subordinados se refiere a un poder que va más allá del fijado por la norma de jefatura, es decir por la que especifica cuáles son las atribuciones de cada puesto de trabajo sobre los puestos subordinados o, dicho de otra manera, cuáles son las tareas de supervisión que corresponden a cada cargo. Podría discutirse si esa norma de jefatura implica un poder, lo cierto es que si la normativa es total, o sea si especifica que es lo que hay que hacer en cada caso posible, nadie tiene capacidad para decidir nada: no hay poder. Lo que también es claro es que tanto jefes como subordinados van a intentar conquistar parcelas de poder institucional, lo cual resulta más fácil para los primeros –los jefes- quienes en ciertas circunstancias pueden desconocer normas a que están sometidos, que para los segundos. Estos aspectos, como es obvio, ligan estrechamente la lógica administrativa con las cuestiones estratégicas institucionales.

Como ejemplo de una de las formas en que se manifiesta ese conflicto institucional derivado de la lógica de gestión, mencionamos uno que aparece permanentemente en el comportamiento de los grupos internos, que es el intento de los subordinados de que se normaticen los aspectos de supervisión, en particular lo que corresponde a los ascensos en la escala burocrática en tanto que, recíprocamente, los jefes tienden a reglamentar los procesos de trabajo a sus subordinados. Como esto se repite a lo largo de la pirámide, ocasiona una confusión de roles en todas las situaciones intermedias según las circunstancias enfrentadas. Estas estrategias internas tienden a restar poder administrativo al ‘otro’ grupo y son resistidas de todas las formas posibles por los afectados."

Como ves, esta cita, nos ayuda a situar el problema de la falta de voluntad colectiva para un sistema de seguimiento de nuestras metas y planes en el plano estratégico, es decir, en el plano de los actores. Definitivamente, ya lo dije antes, la resistencia abierta o encubierta para que fragüe un sistema de seguimiento a nuestra propia gestión no es un problema de mala fe o falta de tiempo de los directivos del Ministerio. Es simplemente un problema de poderes, roles e intereses la gran mayoría de ellos válidos, pero muchas veces contradictorios con los fines de la organización en su conjunto. Como tu dices, pienso que la implantación de una propuesta como la que nos ocupa necesita mucho más que buena intención.

José Mendoza